一、2020年1月至2022年6月我县行政案件基本情况

收结案情况。2020年一审行政案件新收59件，旧存5件，审结一审行政案件59件；2021年一审行政案件新收108件，旧存5件，审结一审行政案件95件；2022年上半年新收46件，旧存18件，审结一审行政案件53件。2021年度收案数较2020年度增长83%，结案数较2020年度增长58.3%，2022年上半年同比2021年上半年新收案件数下降14.8%。

从涉诉行政机关败诉情况来看，2020年1月至2022年6月行政机关共败诉25件，行政机关败诉率为12%。2020年行政机关败诉案件共5件，行政机关败诉率8.47%；2021年行政机关败诉案件共13件，行政机关败诉率13.68%；2022年败诉7件，行政机关败诉率13.21%。

从行政机关败诉原因来看，败诉原因多为事实不清、证据不足和程序违法。因事实不清、证据不足败诉的13件，占比52%；因程序违法败诉7件，占比28%；因明显不当败诉的1件，占比4%；因其他原因败诉的4件，占比16%。败诉案件行政机关执法过程中调查手段单一、证据形式不规范、事实认定不清楚、程序违法等问题较为突
出。

二、行政审判中发现的行政执法问题

随着法治政府建设和依法治县工作的推进，各行政机关整体执法能力和执法水平稳步提升，但仍存在不合法、不规范等问题。通过对2020年1月至2022年6月行政机关败诉案件梳理分析，现阶段行政执法主要存在以下问题：

（一）片面追求行政效率，违反法定程序，影响了行政行为合法性。重实体、轻程序是行政执法中普遍存在的问题，有的行政主体为实现行政管理目标，违法实施强制拆除行为。如张某山诉凤瑞街道办事处行政强制拆除案，该街道办为推进项目建设，在未与被征收人达成补偿协议、未履行作出强制拆除决定等法定程序的情况下直接实施强制拆除房屋的行为，严重违反法定程序。有的行政主体执法人员未按法定程序执法。如方城县宛北水泥有限责任公司诉方城县环保局、方城县人民政府为行政处罚和行政复议一案，方城县环境保护局的两位工作人员  工作证件超期，未在现场勘验笔录上签字或由他人代签，其行为严重违反法定程序。

（二）有的行政机关执法人员法律适用能力不高，执法不规范现象仍然存在。行政机关因执法人员法律适用能力不高导致败诉主要体现在资源领域方面，有的行政部门在房屋所有权登记时，存在事实调查不充分、证据不足的情况。如高某某诉方城县自然资源局为第三人李某某办理房屋转移登记一案，未审查第三人李某某的主体资格，因第三人李某某与原房屋所有人签订的合同已经一、二审法院确认无效，被告为第三人李某某办理转移登记已丧失事实根据。有的行政机关作出行政处罚决定时，未对事实进行充分调查，所作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，如刘某某与被告方城县城市管理局为行政处罚纠纷一案，方城县自然资源局（由于调整城市管理部分机构和职责，方城县自然资源局部分职能划归方城县城市管理局，所以立案时其职能为方城县城市管理局）在对原告刘某某的违法行为立案调查时查明刘某某案涉的建筑北侧第二层属新增建筑，但对北侧第一层建筑是否违法认定不清，其做出的行政处罚决定书只是认定原告刘某违法建筑的位置，没有明确该违法建筑的面积，属查明事实不清，证据不足，处罚内容不明确，致使案件败诉。

（三）适用法律、法规错误，行政行为明显不当。具体表现为：有的行政机关作出行政处罚时违反一事不再罚、从旧兼从轻等基本原则，适用法律、法规明显错误。如沁阳县恒丰石业有限公司诉方城县自然资源局为行政处罚一案，方城县自然资源局移送公安机关后经方城县人民法院作出的（2021）豫1322刑初104号判决书中查明的违法事实，与2021年11月12日作出方自然资罚（2021）18号行政处罚决定书中的违法事实属同一违法事实。刑事判决之后被告对该案件重新启动调查，没有发现新的违法事实和违法数额。方城县自然资源局对同一违法行为给予两次罚款的行政处罚，违反“一事不再罚”原则，明显不当。又如侯某松诉方城县自然资源局、第三人方城县凤瑞街道办事处南阁村五组、第三人刘某宇为征地补偿纠纷一案，杨某平有权将自己的财产处分给原告侯某松和第三人刘某宇，原告侯某松和第三人刘某宇享有该土地及房屋和附属物的合法权益，被告方城县自然资源局在登记为杨某平名下的土地使用权证未被撤销的情况下，在置换协议中将该土地置换给方城县凤瑞街道办事处南阁村村民委员会的行为明显不当，损害了原告侯某松和第三人刘某宇的合法权益。

（四）纠纷化解力度不够，复议机关职能作用发挥不充分。有的复议机关对应当受理的复议申请以各种理由不予受理或驳回复议申请，或者简单维持原行政行为，导致复议机关的职能未得到充分发挥。如方城县宛北水泥有限责任公司诉方城县环保局、方城县人民政府为行政处罚和行政复议一案，方城县人民政府在收到行政复议申请后，未审查方城县环境保护局执法时程序是否正当合法，在两个执法人员的证件已超期的情况下，仍然认为方城县环境保护局作出的行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，此复议决定显然有失慎重。有的行政机关经过庭审发现存在执法瑕疵后，未主动寻求如何实质化解与当事人的纠纷。如郑某强诉方城县人民政府不服行政行为一案，庭审中方城县人民政府答辩称为第三人颁发的土地承包经营权证是经政府招标由中标单位颁发的，后经调查该标段人员违规操作，在没有签订土地承包合同的情况下为第三人颁发土地承包经营权证，该土地承包经营权证是无效的，其行政行为损害了郑某强的权益，但是方城县人民政府发现问题后，未主动与郑某强协商解决。

（五）程序空转，司法资源浪费。2020年以来我院审结的行政案件中，存在“程序空转”问题的案件共41件，均为裁定驳回起诉的案件。导致“程序空转”问题的原因多样：属于因被告主体不适格而被驳回起诉的有8件，属于因原告多个诉讼请求经释明仍坚持原诉讼请求而被驳回起诉的有7件，属于因民事行为未经审判确认而被驳回起诉的有3件，属于因重复诉讼而被驳回起诉的有2件，属于因不符合行政诉讼涉案范围而被驳回起诉的有2件，属于因超过诉讼时效而被驳回起诉的有7件，属于因证据不足被驳回起诉的有1件，属于因其他原因而被驳回起诉的有1件。“程序空转”问题存在的主要原因在于原告在起诉时不明确被诉行政机关的职能分工，认为行政诉讼能一次性解决其全部问题并坚持其诉求，尽管法院通过多种方式释法明理，但当事人仍不愿变更诉讼请求，一些当事人系信访老户，意图通过反复诉讼达到其信访目的。基层法院的行政诉讼案件中原告身份多为乡村居民，并且很少能有专业的指导律师，加之现在的行政诉讼立案制度为登记制，原告大多通过网上立案，致使立案部门在立案审查程序中无法通过现场指导协助其修改诉求，这也是“程序空转”问题的一个成因。原告在诉讼之前往往会先到行政机关进行主张，而行政机关在接到原告的请求后推诿或者不按照法定程序予以答复，致使原告提起诉讼。

三、提升依法行政水平的建议

（一）坚持信息公开，切实满足公众的需求。

以公开为原则，以不公开为例外。2021年我院信息公开类案件急速增多，公民对其知情权的保护意识增强。行政机关应主动公开政府信息，细化分类、规范表述，特别要在做好公文类信息公开的同时，不断拓展业务类、决策类信息公开内容，对原有的政府信息公开目录进行补充完善，确保公开信息的完整性和准确性，切实满足公众需求的高质量政务服务信息。主动公开事项，确保在事件发生后一周内完成门户网站信息公开并及时进行动态更新调整，使政务公开的范围和边界更加清晰、程序更加规范，不断提升政务公开的精准性和实效性。对公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，行政机关应当在规定的答复期内对申请人的申请提供可以公开的内容，对不应当公开的内容，应当区分处理，对属于不应当公开范围的，应当告知申请人并说明理由。同时，行政机关工作人员应认真学习《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关文件，学习政府信息公开相关知识，切实提高对政府信息公开重大意义的认识，不断深化公开的理念，增强推进落实政府信息公开的紧迫感和责任感。杜绝因工作人员法律意识淡薄或适用法律不严密等问题导致的差错答复。

（二）规范行政执法行为，提升工作人员执法能力。

深刻领会习近平总书记关于“人民就是江山、江山就是人民”的重要论述，转变行政执法理念，切实改进执法作风，执法时要做到主体明确、职权清晰、权责统一，杜绝推诿卸责、不作为、乱作为。执法人员在执法过程中主动表明身份，严格依法办案，接受社会监督，保障群众的知情权、参与权、监督权。积极推进行政执法全程记录制度，在日常检查、处理举报案件时，全部佩戴执法记录仪，通过执法记录仪记录行政执法的全过程，促进执法信息公开透明。同时积极探索与这些争议多发的重点执法部门建立联席会议机制，定期或不定期通报行政案件审判运行态势，加强联系沟通，提供精准的司法建议，助推行政机关提高依法行政水平，从源头上减少行政争议。

（三）健全行政复议与行政诉讼衔接机制，发挥行政复议过滤功能。

行政复议和行政诉讼是解决行政争议、监督行政机关依法行政、保护公民合法权益的两种法定行政争议化解方式。与行政诉讼制度相比，行政复议在彻底解决行政争议上具有明显优势，行政复议机关不仅能够对行政行为进行合法性审查，也能够进行适当性审查，还可以凭借与被申请人之间的上下级领导关系，运用必要的行政手段迅速查明案件事实，作出处理决定，更能够彻底解决专业性、技术性强的行政争议。但实践中，行政复议在受案范围、制度设置、程序运行等方面与行政诉讼制度存在诸多不衔接，复议机关有效解决行政争议的作用未得到充分发挥。因此，健全行政复议与行政诉讼衔接机制，扩展行政复议适用范围，由专门机构集中行使行政复议权，优化行政复议程序，扩容行政复议前置情形等将助推行政复议担负起解决行政争议主渠道的历史使命。2020年11月25日，河南省人民政府发布《关于推进行政复议体制改革的意见》，明确规定县级以上人民政府集中行使行政复议职责，政府部门不再受理新的行政复议案件；健全行政复议工作机制，畅通行政复议申请渠道，探索建立行政复议申请引导、转送以及集中承办等工作机制，优化行政复议受理方式，改进行政复议案件审理工作，把依法调解的理念贯穿行政复议案件办理的全过程，推动从源头上实质性化解行政争议；推动行政复议信息化建设，方便公民、法人和其他组织参加行政复议活动，提高案件办理质量，提升行政复议公信力；发挥行政复议监督作用，依法处理失职渎职等违法行政行为，建立行政复议监督履行机制，对行政机关履行行政复议决定及行政复议意见书、建议书、调解书的情况进行监督，并将有关情况作为法治政府建设考核的重要指标。县级以上人民政府作为集中行使行政复议职责的机关，要认真贯彻落实该《意见》，发挥属地政府统一领导、协调各方的优势，履行好行政复议职责，适度扩大听证论辩式审查方式的适用范围，避免过多使用书面审查方式，扩大和解、调解程序的适用范围，下大力气减少行政争议的存量，真正发挥行政复议的过滤作用。

（四）多方协同联动，促进行政争议的实质性解决。

人民法院在案件审理中既要坚持对行政行为的合法性审查，又要密切关注当事人诉讼请求，对于诉讼请求不明确、不具体的情况要加强释明引导，陈明利害，引导当事人依法正确行使诉权，降低当事人的不当预期，尽量减少出现“诉判脱节”“判非所诉”等现象，切实破除“程序空转”。同时积极引导行政机关对于违法行政行为进行自我纠错，避免机械办案、生硬裁判。行政机关自我纠错是指行政机关对于自身作出的不合法或不当的行政行为及由于事实或法律变迁而不宜存续的行政行为，具有采取适当手段消除其瑕疵性的权力和职责，这是行政效能原则的重要体现，也是权责一致原则的必然要求。行政机关可以采取更正、补正、撤销、变更、重作或履行法定职责等手段进行自我纠错，同时要采取审慎的态度，区分重大明显瑕疵、一般瑕疵和明显轻微瑕疵，使纠错手段与瑕疵类型、程度相适应，只有在行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采取撤销的方式进行纠错，对于行为仅存在轻微瑕疵且对利害关系人权利不产生实际影响的或者通过补正等事后补救方式可以治愈的瑕疵，应当考虑通过其他方式进行纠错，将损害降到最低。此外，行政机关自我纠错应当遵循正当法律程序，履行告知、说明理由、听取陈述、申辩等正当程序，注意信赖利益保护，禁止纠错的反复，允许行政相对人对纠错行为进行救济。复议机关要强化复议监督职能，完善复议审查机制。整合复议资源，配齐配强复议应诉队伍，加强复议机关人员培训，统一行政复议审查尺度，加强文书说理，综合运用听证、实地调查、调解等多种方式实质性化解行政争议，充分发挥行政裁决、行政复议程序的过滤功能，努力将行政争议化解在诉前。要充分发挥府院联动作用，坚持多元解纷，统筹各方力量和各种资源，推动建立全县的行政争议协调化解中心，加强对重点领域、重大项目等涉众敏感行政争议的化解力度，共同推动行政案件的诉前调解、实质化解，力求形成“诉源治理”的合力。

（五）加强考核监督，提升行政机关应诉能力和应诉实效。

行政机关工作人员不仅应当熟练掌握本部门业务知识，还应当学习掌握行政诉讼知识，不断提高自身业务素质和应诉举证能力。行政机关负责人出庭应诉的，应当具有表态权，对涉诉事项具有一定程度的决定权限，就行政相对人提出的问题要积极发表意见、耐心解释说明，力争在诉讼中协助人民法院共同化解行政争议。要特别注意行政机关负责人及工作人员“出庭不出声、应诉不应答”的问题，避免让律师“包办”、行政机关负责人出庭走过场，敷衍了事。行政机关负责人还应持续关注案件的审理情况，对于人民法院判决行政机关败诉的案件，应当召集相关部门及工作人员认真分析总结，查找败诉原因，并针对行政机关及其工作人员在执法过程中存在的问题采取相应的改进措施，避免类似情况重复发生。人民法院亦要加强对行政机关负责人不能出庭证明材料的审查，并在裁判文书中对行政机关负责人出庭应诉的情况和出庭应诉实效进行说明，确保行政机关负责人出庭、出声更出彩成为全县行政机关出庭应诉工作的新常态。

（六）坚持问题导向，确保非诉行政执行案件裁执分离取得实效。

裁执分离制度是最高人民法院为破解国有土地上房屋征收拆迁案件“执行难”“执行乱”难题确立的一项重要原则，之后逐步扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件，贯彻执行好该项制度，是人民法院参与推进城镇化进程、保障人民群众合法权益、促进社会和谐稳定的重要职责。随着我县城镇化进程的加快，用地需求增长，保护资源和保障发展的矛盾较为突出，违法占地、违规建设等问题大量存在，伴随而来的是涉及破坏自然资源、违法占地的行政处罚案件高发，大量案件需要移送人民法院强制执行。但实践中，土地、资源类行政处罚案件存在执法主体、执法权限不明确、执法尺度不统一、处罚内容不确定等问题，使得一些非诉行政执行案件人民法院裁定准予强制执行后，行政机关不能及时组织实施强制执行，未达到预期效果。2021年3月16日，河南省自然资源厅、中共河南省委全面深化改革委员会办公室、中共河南省委机构编制委员会办公室等9部门联合印发了《关于完善自然资源行政执法体制机制促进执法监管长效常治的实施意见（试行）》，从健全执法查处、实行裁执分离、构建没收处置、加强行政与司法衔接、规范价格认定等5个方面，对自然资源行政执法监管长效机制进行了完善，破解了自然资源执法监管中存在的移交难、移送难、执行难等问题。该《实施意见》明确规定发现农村村民非法占用耕地建住宅的，实行自然资源和农业农村主管部门联合执法，探索实行自然资源管理领域综合行政执法，以自然资源主管部门名义实行统一执法，推进执法权限和力量向基层延伸。人民法院要严格进行合法性审查，作出准予强制执行裁定后，行政机关应当依法组织行政执法机关及时实施，确保非诉行政案件的执行取得实效。